巴中市生态环境局课题组
2020年8月31日
巴中是农业大市，虽生态环境天生丽质，但也有生态基础薄弱的一面。为贯彻落实《中华人民共和国大气污染防治法》，打好打赢蓝天保卫战，保护生态环境，保障人民健康，维护公共安全和社会和谐稳定，就必须防止农村秸秆焚烧，实施依法治污、科学治污、精准治污。
一、农村秸秆禁烧的重大意义
（一）禁烧秸秆是森林防火的需要。我市森林覆盖率达62.5％，森林防火责任重大。秋收冬藏，农村秸秆的产生量秋冬季最大，气候干燥，田边地角树木繁多，焚烧极易引发森林火灾。
（二）禁烧是防治大气污染的需要。秸秆焚烧中产生的有害气体、粉尘，造成区域PM2.5、PM10陡然升高污染空气，甚至影响臭氧值，给人民身体健康造成影响。
（三）禁烧能促进耕地地力的提高。多年使用化肥、农药虽促进了粮食增产，但也给农田土壤造成了板结。据调查分析，近些年来我市耕地地力下降了一个等次，影响到了可持续利用。要解决粮食长期稳产增产，必须施用有机肥改良土壤团粒结构，才能提高地力，永续利用土地，而农作物秸秆通过物理、化学处理生产有机肥就是一举多得的手段。施用有机肥既节约了农业成本，又能提高农作物品质、产量。
（四）禁烧能促进乡村文明。随着农村物流畅通、生活方式的改变，塑料、废旧电池、废旧家电等垃圾产生量极大增加，禁烧秸秆、垃圾，有利于促进农村垃圾分类，有利于促进农村环境综合整治，有利于促进乡村文明习惯养成。
（五）禁烧能促进农村和谐。禁烧秸秆、垃圾产生的异味，甚至有毒气，极易引起邻居之间的安全隐患、矛盾纠纷。禁烧能减少邻居之间的误解、争吵，有利于促进农村和谐，构建和谐社会。同时，焚烧产生的浓雾影响飞机、汽车等交通安全。
二、农村秸秆禁烧存在的主要问题
据统计，2019年全市农作物总播面达650万亩以上，以玉米、水稻、小麦、油菜为主，可产生秸秆200万吨左右。而这些主要农作物恰恰是产生秸秆的主要来源。玉米籽秆比为1:1.3，水稻1:1，小麦1:1.35，油菜1:2。2019年全市种植玉米133万亩，产秸秆约78万吨，水稻144万亩，产秸秆约70万吨，小麦80万亩，产秸秆为27万吨，油菜109万亩，产秸秆为30万吨。而目前，我市秸秆有效利用率仅达到10％，90％的秸秆要么堆码，要么焚烧，已成一大公害和隐患，成为大气污染的危险点，严重影响了全市空气质量的持续改善。
主要原因是：
（一）宣传不深入。露天焚烧秸秆、垃圾是千百年来农民的习惯，在思想认识上根深蒂固，简单的口号、强制的禁止不起作用。一些乡镇村在宣传秸秆禁烧上，方式呆板、讲解不深、说服不力，没有在禁烧的同时宣传有效的做法，只堵不疏。甚至有的地方出现了白天不烧晚上烧，个别农民以此作为对个别干部发泄不满的手段。
（二）疏导不到位。没有针对农民习惯长久、多是留守老人、劳动力有限、机械不能入田等现实情况，研究解决秸秆利用的具体措施，造成禁而不止、明禁暗烧的事件屡屡发生。
（三）利用渠道少。一些乡镇和涉农部门在抓秸秆减量、综合利用工作上，用心用力不够。缺示范引领、缺主体带动、缺工作机制。目前对秸秆大多采用的是进灶、堆沤等简单方式处置。
（四）激励不充分。对从事秸秆加工转化的企业，缺项目、资金、政策支持，企业规模难以扩大，成效还不明显；对从事耕种的农民，在秸秆打捆、粉碎等机械和沤制有机肥技术等方面，示范指导少，导致不能变废为宝。
（五）责任未压实。贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《中华人民共和国大气污染防治法》不到位，党政、部门责任不够细化，追责情形不够明确，责任追究形式不够具体，查处典型不够有力。导致未形成常态化工作机制，往往是上级领导发现了问题乡村还未发现，说一下动一下，不说就不动。
三、农村秸秆禁烧的对策建议
全市每年200万吨秸秆，如全部加工可生产生物炭40—50万吨，产值1—3亿元。如全部转化为可生产有机肥60—70万吨，可减少化肥使用量7万吨，节约农业成本1.5亿元，三年后耕地地力可提高一个等级。
（一）采取多种形式开展入脑入心宣传。各级各部门按照生态环境责任分工，结合脱贫攻坚、乡村振兴、农村环境综合治理、安全生产、森林防火等农村重点工作，采取进村入户宣讲、赶场宣传、文艺下乡、媒体宣传、有奖问答等多种方式，把秸秆禁烧的重大意义、转化渠道、科学技术宣传到千家万户，提高农民秸秆禁烧的主动性、自觉性。
（二）优化产业结构减少秸秆产生量。由于不同农作物的秸秆产生量有很大差别，必须优化种植业结构，尽量减少秸秆产生量。重点是调减小麦、籽粒玉米，多种水果蔬菜；以养定种，种养循环。我市因气候原因小麦品质不高，玉米虽产量较高但费时费力，加之籽秆比例太高，秸秆产生量大。以一亩小麦为例，平均产量250—300公斤，平均产秸秆300—400公斤；而一亩果类菜，平均产量2000—2500公斤，不可用菜叶、根、茎等秸秆仅200—300公斤，仅占产量的10％—15％。不仅如此，亩均产值可达4000—10000元，而一亩小麦平均产值仅600—800元。同时大力发展种草养畜，依托南方草地项目、循环农业项目、产业园区项目，增加青贮饲用玉米、饲草的种植面积。
（三）发展一批加工转化的经营主体。全市现有农民专业合作社7197家，其中，国家级示范社17家，省级示范社171家，市级示范社282家，平均一个村有3家，但开展秸秆综合利用的仅32家，仅占专业合作社总量的0.44％；家庭农场2770家，其中省级93家，都未开展秸秆综合利用；秸秆专业化收集加工经营企业3家。要充分发挥农民专业合作社在秸秆综合利用上的中坚作用；在同一地域内的种养加工专业合作社实地联合，发挥各自优势，实行种养循环，优化生产模式，一方面降低秸秆的产生量，另一方面提高综合利用率。充分发挥好已有3家秸秆专业化收集加工转化企业的核心作用，扩面提质，使秸秆变废为宝、变害为利。总结推广平昌县玉鹿农业有限公司、南江县万事康有机肥料厂实行鸡粪（猪粪、牛粪）＋秸秆的模式。
（四）建立一套政策激励约束机制。一是将秸秆粉碎还田、打捆机械和运输机械纳入农机购置补贴后，区县政府还应再追加20％—30％的累加补贴。二是充分发挥农民专业合作社的示范作用，将秸秆转化、综合利用纳入市级及以上农民专业合作社申报条件。对专业合作社、家庭农场、种粮大户焚烧秸秆的，取消享受有关政策性奖励和补助资格。三是在国家、省对市区县大气激励资金中拿出40％，用于秸秆转化、综合利用的组织宣传、设备购置、有机肥加工补助。对从事秸秆能源化、饲料化、基料化、肥料化的企业、合作社、家庭农场，年消耗秸秆量1000吨以上的区县财政每吨补助20元；对收储5000吨以上的企业给予20万元的补助。四是对从事秸秆专业加工企业，优先环境评价审批、优先安排建设用地、减免有关税费。五是支持农民专业合作社在综合利用上科技创新。市区县科技部门列入科技创新项目予以支持。六是建立举报奖励机制。凡实名举报、核查属实的奖励100—500元。
（五）分类示范推广秸秆利用技术模式。农业农村部门、农业科研单位要分秸秆类别，试验示范推广一批就地堆沤腐熟技术生产有机肥料、秸秆作基料种菌种菇、秸秆饲料转化、过腹还田、秸秆加工生物质能源、秸秆草编艺术品等配套技术模式；生态环境保护和城管执法部门要改变督查方式，变人海战为信息战，充分运用信息化监控，及时宣传推广先进做法经验。各有关部门在饮用水源保护、农村环境整治、安全生产、森林防火上实行联防联控，联责联利，在项目、资金上共同支持秸秆禁烧工作。
（六）明责担责依法依规查处典型事件。一是结合实际，出台《秸秆禁烧管理办法》，明确地方政府、相关部门、社区、乡村及秸秆禁烧防控相关人员所应承担秸秆禁烧的责任。地方政府对辖区秸秆禁烧工作承担主体责任；各级生态环境、城管执法、农业、公安、林业等相关部门承担秸秆禁烧的监督责任；地方政府和相关部门主要负责人承担主要领导责任，直接主管的领导班子成员承担重要领导责任，具体负责秸秆禁烧工作相关人员和社区、自治组织负责人承担直接责任。二是明确问责追究情形。对未建立管控机制、未有效开展综合利用、未纳入政府绩效考核及发生严重事件的单位和个人应追究责任。三是明确秸秆禁烧责任追究形式。分级分类问责，对受到责任追究的地方政府、相关部门及秸秆禁烧工作相关人员，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。四是依法查处一批典型事件，曝光一批违法案例，教育引导全社会重视大气污染防治，参与农村秸秆禁烧工作，形成齐抓共管的合力。
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